Wie Lobbyisten der Volkswirtschaft schaden

20.10.2013

Warum haben Interessengruppen so viel Macht? Mancur Olsons „Logik des kollektiven Handelns“ zeigt, wie Lobbyisten von demokratischen Entscheidungen Besitz ergreifen – und auf lange Sicht die Wirtschaft ruinieren können.

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Die deutsche Energiewende ist ein klassisches Paradoxon. Innerhalb weniger Jahre ist aus dem gesellschaftlichen Zukunftsprojekt eine unkontrollierbare Umverteilungsmaschinerie geworden. Auf der Gewinnerseite: Landwirte, Investoren und ein paar spezialisierte Unternehmen, zusammengerechnet also nicht besonders viele Menschen. Bei den Verlierern finden sich hingegen die meisten Industriebetriebe und alle Stromkunden, also viel mehr Menschen. Warum lässt die große Mehrheit in einer Demokratie zu, dass eine kleine Gruppe auf ihre Kosten hohe Gewinne erzielt?

Um das zu verstehen, braucht man erstaunlich wenig Wissen über Klima, Umwelt oder Technik – es genügt ein Blick in den politökonomischen Klassiker „Die Logik des kollektiven Handelns“ von Mancur Olson. Der US-Ökonom, der 1998 im Alter von 66 Jahren starb, veränderte mit seinem 1965 veröffentlichten Werk das Bild von Interessengruppen grundlegend. Zusammen mit seinem folgenden Buch „Aufstieg und Fall von Nationen“ fügte er der ökonomischen Theorie ein Kapitel hinzu, das diese bis dahin unter „ceteris paribus“ verbucht hatte: die Struktur von Interessengruppen in einer Ökonomie und ihren Einfluss auf die Entwicklung derselben.

Sowohl in den Vereinigten Staaten nach dem „New Deal“, der Staatsausgaben als Konjunkturmotor predigte, als auch im Nachkriegsdeutschland mit seinem rheinischen Kapitalismus war der „Korporatismus“ die Theorie der Stunde. Sie ging davon aus, dass Gewerkschaften und Arbeitgeber für das Funktionieren der Demokratie von großer Bedeutung seien. Die Überzeugung lautete: Wenn alle Betroffenen einer politischen Entscheidung ihre Meinung beisteuern, findet sich wie von selbst eine Regel, die der Gesellschaft am besten dient. Je größer eine Gruppe, desto lauter artikuliert sie sich. Interessengruppen spiegeln daher letztlich die gesamtgesellschaftlichen Verhältnisse wider.

Daran allerdings wollte Olson nicht glauben, schließlich sah die wirtschaftliche Realität reichlich trist aus. In den USA herrschte Stagflation, die große alte Demokratie Großbritannien war von übermächtigen Gewerkschaften gelähmt. Stattdessen reüssierten nach dem Krieg die Ex-Diktaturen Deutschland und Japan.

Olson machte für diese Unterschiede eine Gruppe verantwortlich, die bis dahin keiner auf der Rechnung hatte: Lobbyisten. In seiner Arbeit ging er von der Frage aus, wann es überhaupt zu kollektivem Handeln innerhalb einer Gruppe von Personen kommt, die grundsätzlich das gleiche Interesse haben. Eine überraschende Erkenntnis stand gleich am Anfang: Es ist ziemlich unwahrscheinlich, dass sich Gruppen überhaupt organisieren. „Dass das Ziel der Gruppe gemeinsam ist, bedeutet, dass der Gewinn aus jedem Opfer, das der Einzelne im Dienste des gemeinsamen Zweckes macht, mit jedem in der Gruppe geteilt wird“, beschreibt Olson das Dilemma kollektiven Handelns.

Ein klassisches Beispiel dafür sind Gewerkschaften. Wer sich hier beteiligt, muss Geld (Mitgliedsbeitrag) und Zeit (Demonstrationen) einbringen, auch seine Aufstiegschancen im Unternehmen sinken eher. Hat er mit dem Einsatz Erfolg (höhere Tariflöhne), profitieren davon aber alle Mitarbeiter, egal, ob sie in der Gewerkschaft sind oder nicht. Im Verhältnis zum persönlichen Ertrag ist der Einsatz ziemlich hoch.

Gruppengröße entscheidend

Dennoch gibt es in der Realität viele Fälle kollektiven Handelns. Nach Olsons Theorie gibt es dafür zwei Erklärungen. Zum einen ist die Größe der Gruppe ausschlaggebend. In kleinen Gruppen kann sich das Missverhältnis zwischen Einsatz und Ertrag verändern. Unter Umständen ist der Ertrag eines Einzelnen so hoch, dass es sich lohnt, die Interessenvertretung allein in die Hand zu nehmen. Aktuelles Beispiel: die Autoindustrie. Hier gibt es nur wenige bedeutende Unternehmen, die zudem sehr hohe Umsätze erzielen. Wenn Gesetzgebungspläne (zum Beispiel die in diesem Jahr bekannt gewordene Kühlmittelverordnung der EU) ihre Gewinnchancen stark beeinflussen, kann es sich für ein einzelnes Unternehmen (Daimler) lohnen, alleine die Kosten der Lobbyarbeit dagegen zu tragen, auch wenn die Konkurrenz davon ebenfalls profitiert.

Schwieriger wird es in mittelgroßen Gruppen, in denen sich für Einzelne die selbstständige Bereitstellung des Kollektivgutes nicht mehr lohnt. Andererseits sind sie aber noch so klein, dass der Beitrag eines Einzelnen zumindest auffällt. In diesen Gruppen kann es durch Austausch und sozialen Druck gelingen, sich auf ein gemeinsames Handeln zu verständigen.

In großen Gruppen fallen diese Anreize weg. Dies kann sich nur ändern, wenn es den Initiatoren der Kollektivhandlung gelingt, selektive Anreize zu schaffen, die direkt mit der Arbeit in der Gruppe zusammenhängen. Beispiele für negative Anreize sind der gesetzliche Zwang zur Mitgliedschaft (wie bei Kammern) oder gar die Gewalt gegen Trittbrettfahrer, wie sie in den Anfangsjahren der Gewerkschaften durchaus üblich war. Heute spielen positive Anreize, etwa Sonderkonditionen bei Versicherungen oder der gewerkschaftliche Rechtsschutz, eine wichtigere Rolle. Große Gruppen, denen auch diese Anreize nicht zur Verfügung stehen, bleiben hingegen weitgehend unorganisiert – etwa Hartz-IV-Empfänger, Verbraucher oder Steuerzahler.

Diese unterschiedlichen Chancen auf Interessenartikulation haben laut Olson eine dramatische Konsequenz: „Es besteht eine systematische Tendenz zur Ausbeutung der Großen durch die Kleinen.“

Damit hat Olson das Bild von Interessengruppen grundsätzlich gewandelt. Die Annahme, dass sie die Interessen der Gesellschaft proportional abbilden, ist seitdem ins Reich der Legenden verbannt. Doch er ging noch weiter. In seinem zweiten Buch „Aufstieg und Niedergang von Nationen“ (1982), laut Olson die „Anwendung“ der zuvor entwickelten Logik, macht er Interessengruppen für das Auf und Ab der gesamten Wirtschaft verantwortlich. Seine These: Je stärker Interessengruppen werden, desto schlechter geht es der Wirtschaft eines Landes. Aus einer wachstumsorientierten Gesellschaft wird eine „rent seeking society“.

Da der Prozess, sich zu organisieren, gerade in großen Gruppen kompliziert ist, dauert es einige Zeit, bis sie sich bilden. Es ist deshalb davon auszugehen, dass ihre Anzahl zunimmt, je länger eine stabile Demokratie besteht. Diese Interessengruppen haben dann ein grundsätzliches Anliegen: Sie wollen die Einkommen ihrer Mitglieder erhöhen. Das klappt, wenn die Gesamtwirtschaft wächst oder der Kuchen entsprechend umverteilt wird. In der Praxis streben die Lobbyisten laut Olson aber allein nach Umverteilung. Denn setzen sie etwas durch, das der gesamten Wirtschaft nützt, profitieren auch Nichtmitglieder. Sorgen sie für Umverteilung, kommt der Vorteil nur ihrer Gruppe zugute. Damit sich eine Interessengruppe, die ein Prozent der Wirtschaft vertritt, für ein Projekt einsetzt, das der gesamten Wirtschaft nützt, müsste der erwartete absolute Gewinn also 100 Mal höher sein als bei einem Projekt, das zu Umverteilung führt.

Institutionelle Sklerose

Diese Strategie verändert auch die Verhaltensweisen von Unternehmen grundlegend. Wie die deutsche Energiebranche lehrbuchhaft zeigt, streben sie statt nach mehr Produktivität nach Umverteilung. „Es gibt Evolution im Dschungel wie im Zoo“, schreibt Olson plakativ. „Jede Gesellschaft, was auch immer ihre Ideologien sein mögen, gibt den am besten Angepassten die größte Belohnung.“ Am Ende der Entwicklung steht eine Gesellschaft mit „institutioneller Sklerose“, beherrscht von innovationsfeindlichen Kartellen. Das Land erstarrt und fällt zurück.

So schlüssig Olsons Logik daherkommt, 30 Jahre nach ihrem Entstehen muss sie doch als teilweise widerlegt gelten. In den Jahren nach der Veröffentlichung geschah, was Olson für unmöglich gehalten hatte: Die Zahl der Interessengruppen verringerte sich, anstatt zu wachsen. In einer internationalen Periode der Deregulierung nahm die Macht von Kartellen ab. Zugleich zeigten sich manche Interessengruppen – etwa die deutschen Gewerkschaften – in wirtschaftlichen Krisen offen für Veränderungen, die ihrer Klientel vordergründig eher schadeten, der Gesamtwirtschaft aber nutzten. Sie legten also eine Vernunft an den Tag, die Olson für unmöglich gehalten hatte.

Zugleich existieren einige Wirtschaftszweige und im Süden Europas gar ganze Ökonomien, die offensichtlich den Weg zur „rent seeking society“ genommen haben. Der berechtigte Zweifel an der Allgemeingültigkeit von Olsons Theorie ändert daher nichts an ihrer Bedeutung: Wie das Beispiel der deutschen Energiewende zeigt, ist sein Werk geeignet, die Lobbyprozesse in einer Demokratie und ihre oft irrationalen Ergebnisse zu verstehen.

Es ist eine Mahnung, was passieren kann, wenn korporatistische Systeme den demokratischen Staat kapern.

http://www.wiwo.de/politik/konjunktur/geistesblitze-der-oekonomie-x-wie-lobbyisten-der-volkswirtschaft-schaden/8918408.html

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